Местно планиране: експериментът на Керала (Ричард Франке)

През 1996 година индийският щат Керала предприема забележителен експеримент в регионалното планиране. Тогава той е известен под името "Народна кампания за девети план". "Деветият план" се отнася за деветият индийски план за срок от пет години, според който всеки щат в Индия изготвя свой годишен план. "Народна"-та част се отнася за решението 35% от бюджета за развитие на щата  да бъде прехвърлен от централизираната бюрокрация към местните общини, където местните жители сами могат да определят собствените си приоритети (1). Експериментът на Керала, по-късно познат като "Кампания на народния план" (КНП), драстично подобрява доставката на публични услуги, води и до етническо равенство, улеснява и ускорява навлизането на жените в публичния сектор като засилена демократична практика. До третата година кампанията започва да открива повече работни места и да подобрява микро кредитната идея на известната Грамийн Банк за издигане на домакинствата над прага на бедността (2). След победата на Левия демократичен фонд (ЛДФ) на изборите през 2001, които стартират КНП, Конгресът отстранява много от идеите на проекта, но регионалното планиране оцелява и в момента отново се подема от министерския съвет на ЛДФ, избран през 2006. В този кратък обзор ще обобщим историческите корени на КНП, основните елементи и резултати, както и някои от най-важните провали и недостатъци.

Исторически данни

Народния план на Керала естествено не е вдъхновен от ПарЕкон, а се ражда от лявото минало на Керала. Започвало в началото на деветнадесети век като опозиция на кастовата система, лявото движение нараства успоредно с и в рамките на движението за независимост на Индия и профсъюзното движение от 20те и 30те години на двадесети век, както и с движението за поземлена реформа на селяните. Ключов момент в растежа на лявото движение в Керала е победата от 1957 година на Комунистическата партия на Индия в изборите за народно събрание. Комунистическото правителство от 1957 година развива много програми за бедните слоеве на обществото. В следващите десетилетия са избрани няколко леви коалиционни правителства, а ЛДФ идва на власт от 1996 до 2001 година и след 2006 година. След много реформи и програми за преразпределяне на богатството, прогресивните активисти от 90те години на двадесети век стигат до извода, че енергията и креативността на местната демокрация могат да бъдат инструменти за ускоряване на програмата за развитие независимо от глобализацията, доминирана от корпорациите. Тяхната програма трябва да бъде в съответствие с целите на марксистите към егалитаризъм и идеите на Ганди за местна автономия и максимална самостоятелност в рамките на ограниченията, поставени от международната капиталистическа система. Още през 80те години на двадесети век правителството на ЛДФ експериментира с местни инициативи в кооперативното земеделие, екологични проекти, регионално планиране и се насочва към местното население с опити за децентрализация на бюрократичното държавно управление и за доближаване на политическата власт към местните нива. "Кампания на народния план" (КНП) е огромен "по мащаб" успех на тези местни експерименти (3).

Кампанията започва

КНП се разгръща като поредица от събрания, семинари, работни групи, местни заседания на общините, прилагане и мониторинг на комисиите и други подобни. Първият етап е да се проведат местни събрания във всеки един от 14 149 селски и градски квартали. Всяко едно събрание се състои от 1500 до 2000 гласуващи члена (от 16-годишни нагоре). През първата година средната посещаемост е 159 лица или около 11% от избирателите. Присъствията слабо се увеличават  през втората и третата година, но падат леко през четвъртата и петата.
Местните събрания се провеждат в неделните следобеди, за да могат да присъстват и работещите. Училищата са основните места за срещи - във всяко село и градски квартал в Керала има няколко - което облекчава структурата на срещите. На политиците им е забранено да говорят повече от 30мин и основните цел е да разделянето на малки групи в отделни класни стаи и фокусиране върху определени области на планиране като селско стопанство, чиста питейна вода, животновъдство, подобряване положението на жените и на бившите членове на неизменните касти, индустрия, здравни служби и други подобни. Тези дискусионни групи имат за цел да изкарат на повърхността нуждите на присъстващите. Малките групи докладват по-късно през деня на общото събрание. Местните събрания са водени от модератори, обучени в мащабна образователна програма, в която повече от 100 000 души се обучават как да фасилитират събрания, да задават въпроси, с които да поддържат дискусията възможно най-съсредоточена и как да насърчават възможно най-голям брой хора да се присъединят. В по-късни етапи тези "лектори" получават умения как да помагат на местните асамблеи в съставянето на проектодоклади, оценяване на бюджети и при необходимост наемане на изпълнители. Програмата за обучение е ключов елемент от най-големите успехи, постигнати от КНП.В края на местните събрания се избират малки екипи, които да се заемат със следващия етап: събиране на данни. Всеки екип трябва да се състои поне от един мъж и една жена. В следващите няколко седмици тези екипи посещават местните правителствени служби, за да събират информация, провеждат "пресечни обиколки", като поставят черта на общинската карта и посещават възможно най-много екологични и обществени области, като си водят записки. Събирането на информация води до следващия етап - създаване на местен, общински самостоятелен отчет. Тези отчети са между 75 до повече от 200 страници (4). Тези отчети са в основата на семинарите за развитие, проведени на общите събрания на дадена община – изградена от близо 10 квартала на село или градски квартал - по време на които се избират работни екипи, които да започнат изготвянето на проекто-предложения въз основа на нуждите, изразени по време на първия етап от местните събрания. Работните групи вършат задачите си няколко седмици преди да представят на избраните селски и градски съвети списъци с проекти. Избраните представители отбелязват крайните приоритети: през първата година на КНП 150 000 проекта излизат от местните общности, от които близо 68 000 биват реализирани. Ключов момент в последния етап от планирането са близо 4000 пенсионирани инженери, доктори и други специалисти, които доброволно и без заплащане помагат при техническото оценяване, необходимо в много от проектите.

Отдолу нагоре

От гледна точка на ПарЕкон, интересен аспект на КНП са отношенията, които възникват между различните нива на управление. В Керала местните общности са събрани в "блокове", от по 2 до 13 групи, признати от индийското правителство за осигуряване на определени фондове по проекта. 152 блока са групирани в данъчни окръзи или подрайони и в 14 области. С КНП идва и идеята, че по-високите нива на правителствата съществуват, за да служат и подкрепят по-долните нива - определено революционна идея в някои отношения. В последните теории за развитието тази идея става позната като "принцип на подпомагането" – "… решения трябва да се взимат от най-ниските нива на държавните органи, които са достатъчно компетентни да се справят с тях"… което води до извода, че "Решенията трябва постоянно да се приближават до хората, засегнати от тях." (5) В КНП на Керала това работи на практика като ниските нива изпращат плановете си на по-високите и на събранията от по-високото ниво се правят опити да бъдат изгладени различията, да се запълнят пропуските и по този начин да се подобрят местните планове. Това дава възможност на обществените услуги да бъдат по-ефективни чрез възлагане на на най-подходящите за всяко ниво отговорности. Няколко местни общини например, подобряват снабдяването с медикаменти на Първичния здравен център. Това дава възможност на областните болници да използват голяма част от дяловете си за обновяване на операционните зали или за закупуване на скенери за ядрено-магнитен резонанс, или обществени здравни проекти, които изискват средства, които едно село или градски квартал трудно могат да си позволят (6).Някои общности разширяват погледа на местните власти чрез креативни и неочаквани проекти.  Едно от селата построява мост за улесняване на пешеходци и колоездачи над голяма река, за което местните жители настояват пред Благоустройствения отдел в продължение на години (7). В един от градовете се развива иновативна програма по предотвратяване на самоубийствата, докато друг се свързва с екип от местни учени за създаване на един от най-обещаващите международни биологични проекти за контрол на комари (8). Няколко общности разработват високо ефективни техники за финансов контрол, според които решенията за благотворителни дела се обявяват публично, което подпомага предотвратяването на корупционни сделки. Едно от селата създава иновативна система - "трудова банка" за регулиране на заетостта на работниците във фермите и за изглаждане на работническите модели през земеделската година (9). Като пример за по-високи нива на управление, които служат на по-ниски нива, Държавния борд по планиране на Керала организира многобройни семинари и регионални срещи, на които активисти могат да се учат един от друг. Кулминацията на този процес е Международната конференция за демократична децентрализация, състояла се през месец май 2000 година, на която над 700 местни активисти и избрани представители споделят презентации върху проблемите и постиженията на общностите си. Протоколите са публикувани в шест тома на малаялам, езикът на Керала. Някои от материалите са достъпни и на английски език (10).

От обществени услуги към кооперативна заетост

През първите няколко години КНП се фокусира върху обучение на модератори, мобилизиране на гражданското участие и подобряване на доставката на обществени услуги чрез правителствения бюджет за развитие, който е предоставен. Към края на третата година от Кампанията местните активисти организират Квартални Групи (КГ) от около 40 домакинства. Тези групи се превръщат от срещи за обсъждане на местните проблеми и редуващи се кредитни асоциации - наречени "спестовни сбирки" в Керала - до ядра, от които малки, микрокредни кооперации могат да бъдат стартирани. С помощта на спестовните фондове като стартов ресурс, местните кооперативни банки могат да отпускат кредити на групи от по 10-20 домакинства, обикновено представлявани от възрастни жени, за производството на сапун, учебни материали, чадъри, някои електрически съоръжения и храни. Съгласно министъра на Местни институции за самоуправление, Палоли Мохамед Кути, от 2006 г. в Керала 3.8 млн. домакинства (вероятно 40% от всички домакинства) са част от 179 000 квартални организации (11). Много от тези КГ се разрастват в производствени кооперации, които изкарват хиляди домакинства над прага на бедността. Логиката на организиране на кооперациите чрез възрастни жени е, че броят на работещите жени е най-малък и доходите от тяхната кооперация има най-стратегическото въздействие върху доходите на домакинството. Даването на повече власт на жените е желан ефект на програмата, но няма доказателства дали наистина се случва. Последните изследвания показват, че процентът на безработицата в Керала е спаднал от 19% на 9% (12). Напълно възможно е микрокредитните предприятия, които възникват от КНП да играят голяма роля в това драматично подобрение (13).

Защо кооперации?

Защо местната демокрация на участието се използва за развитие на местен частен бизнес, собственост на самите работници? Защитниците на местната демокрация на Керала никога не са споделяли официално теоретично обяснение на стратегията си, но ние можем да направим информирани предположения. На първо място, по своята същност кооперациите са по-егалитарни от обикновените частни фирми, затова и обещават развитие със социална справедливост. Дори и ако административните услуги започнат да служат на обикновеното капиталистическо движение, има риск за развитие на неравенство и създаване на напрежение от страна на някои. На второ място, кооперациите са историческа черта на левия активизъм в Керала - хората са запознати с тях като цели, които трябва да бъдат постигнати. Трето, кооперациите по своя характер въплъщават етика на солидарността, която може да се използва за увеличаване на въздействието в цялото общество. Въпреки че няма гаранция, женските кооперации ще намерят своята роля в обществото, подобна на ролята на всеки работник в тези кооперации, когато те се развият заедно като част от процесите на местно планиране, тогава може да говорим за кооперация на кооперациите. Това се случва най-вече в една част на Керала, където от местните общности се осъществява амбициозен местен и регионален план за интегриране на кооперации, които се занимават с кокосови продукти, риба, зеленчуци, рециклиране, кокосови влакна, предене и производство на килими, сапун и няколко други предприятия, които лансират предимно егалитарна и екологично устойчива регионална икономика, в която местните ресурси, трудова ръка и пазари автоматично ще предоставят известна съпротива срещу хищничеството на транснационалната корпоративна глобализация.(14)

Слабости и неуспехи

Забележителните постижения на Керала в поставяне началото на процес за местно планиране на участието не би трябвало да ни затваря очите пред многото слабости на проекта.

Още от самото начало през 1996 г. много от левите са скептично настроени към революционните идеи заложени в подобна програма и някои от активистите не участват особено. Физици, инженери и редица други необходими техници седят настрана и дори работят срещу новата програма. Организаторите твърде късно откриват, че много местни общности не са достатъчно започнати с анализите на приходите и разходите и дори нямат прости финансови умения за изготвяне на ефективни проекто-предложения. Изникват всякакви видове проблеми и забавяния, някои от тях със сериозни последици, като например погрешното решение на много общности за закупуване на животни от свободния пазар и в същото време тяхното разпределение на бедни семейства.  Това повишава цените на животните и обезсърчава много активисти. Най-вече, през втората и третата година много хора от средната класа започват да гледат на КНП като дейност само за бедни. Те са оттеглят от местните съвети, като заедно с тях взимат мненията и уменията си. Много от тях биха могли чрез гласовете си да осигурят победата на КНП по време на правителствените избори през 2001 г.Завръщането на КНП през 2006 г. обаче внася нова енергия в местното демократично планиране. Въпреки че не се представя като точка от кампанията, новият проект се опитва да гради на успехите и да избягва провалите от първия си мандат.

Ричард Франке (Richard W. Franke) е професор по антропология в Montclair State University, Монтклеър, Ню Джърси (САЩ).

Превод: Елис

ЗАБЕЛЕЖКА ОТ РЕДАКТОРИТЕ: Публикуваме настоящият текст въпреки противоречивост му поради желанието ни да представяме различни гледни точки. Противоречивостта на този текст се изразява в твърдението, че активизмът, насочен към коренна промяна на настоящото статукво, може да съжителства с наличието на централизирана йерархия (държавата) и менажериалистки подходи по отношение на публични сектор в икономиката (които подходи по съществото си са капиталистически). Но естествено само ако системата позволи това на активистките. Нещо, което ние смятаме за невъзможно. За нас реформите и минималните отстъпки от страна на държавата и капитализма не са пътят към устойчива и коренна промяна на статуквото; те целят смекчаване на най-крайните антагонизми и проблеми, генерирани от самото статукво, а не неговата коренна промяна и отхвърляне. И въпреки това ценното в този текст се изразява в доказателството, че анти-капиталистически, активистки, грасруутс проекти могат да съществуват в една враждебна среда, като все още съществуващата кастова система, съчетана с пазарна икономика в Индия. А щом могат да съществуват и да постигнат известни положителни резултати в тази среда, то те очевидно биха били още по-успешни, ефективни, устойчиви и могат да донесат истинско качество на живот в един пост-капиталистически свят.

БЕЛЕЖКИ:

1. Другите 65% се пазят за мащабни проекти като пристанище и мащабна електрификация
2. Подробни отчети на КНП и техните последствия могат да бъдат намерени в T. M. Thomas Isaac and Richard W. Franke, 2002, "Local Democracy and Development: The Kerala People’s Campaign for Decentralized Planning"; Lanham, MD: "Rowman and Littlefield and New Delhi", Leftword Books; Joy Elamon, Richard W. Franke and B. Ekbal, 2004, "Decentralization of Health Services: The Kerala People’s Campaign",  International Journal of Health Services 34(4):681–708; Srikumar Chattopadhyay and Richard W. Franke, 2006, "Striving for Sustainability: Environmental Stress and Democratic Initiatives in Kerala", New Delhi: Concept Publishing Company. Още информация може да бъде намерена на уеб-сайта на автора: http://chss.montclair.edu/anthro/franke.html
3. За теоретичните корени и практическите примери виж Thomas Isaac and Franke, глава 2. За местните инициативи, произлизащи от КНП виж Chattopadhyay and Franke, глава 10.
4. Детайли могат да бъдат намерени в Thomas Isaac and Franke, глава 3
5. John Cavanagh and Jerry Mander, редактори, 2004, "Alternatives to Economic Globalization: A Better World Is Possible", San Francisco: Berrett-Koehler. глава 6 – цитатът е от стр. 149.
6. Детайли и примери в Elamon, Franke and Ekbal. Виж бележка 2 за още информация.
7. Richard W. Franke and Barbara H. Chasin, 1998, "Power to the (Malayalee) People", Z Magazine 11(2):16-20. February 1998.
8. "The Chapparappadavu People’s Bridge" в Thomas Isaac and Franke,глава 10; "The Koyilandy Mosquito Control Project in Elamon", Franke and Ekbal и на http://chss.montclair.edu/anthro/Koyilandi.htm
9. Thomas Isaac and Franke, глава 10
10. За информация на малаялам и английски: http://chss.montclair.edu/anthro/frankemayconference2000.htm
11. http://www.kerala.gov.in/1year_img/lsgi.pdf, Виж също: http://www.keralaplanningboard.org/html/Economic%20Review%202006/Chap/Chapter14.pdf на страница 364 за данни от предходни години
12. http://www.hindu.com/2007/09/18/stories/2007091850030100.htm
13. http://www.keralaplanningboard.org/html/Economic%20Review%202006/Chap/Chapter14.pdf страница 362
14. Подробноси в Chattopadhyay and Franke, глава 10.